Brasil : A nova Resolução do TSE sobre finanças, contabilidade e prestação de contas dos partidos políticos

Aqui no blog, em posts publicados nos dias 29 de setembro e 16 de outubro de 2014, comentamos a decisão tomada pelo Tribunal Superior Eleitoral em 23 de setembro de 2014, na questão de ordem suscitada no julgamento do PC nº 37, pela qual os Ministros ficaram desde então autorizados a determinar, monocraticamente, o arquivamento dos processos de prestações de contas de partidos políticos apresentadas antes de 2009.

No post de 16 de outubro, dissemos que era preciso rever disposições da Resolução nº 21.841/2004, que disciplinava as prestações de contas dos partidos políticos, disposições essas apontadas como causa da lentidão no julgamento das prestações de contas, por prever o prazo máximo excessivamente longo de 20 dias, e o que é pior, prorrogável por igual período, para realização das diligências necessárias à complementação de informações ou ao saneamento de irregularidades encontradas nas contas. A realização de tais diligências está prevista na Lei dos Partidos Políticos (art. 37, § 1º, da Lei nº 9.096/95).

            Pois bem, em 16 de dezembro o TSE revogou expressamente a Res. nº 21.841/2004, e expediu a Res. nº 23.432/2014, que regulamenta o disposto no Título III da Lei dos Partidos Políticos, que trata das finanças e contabilidade dos partidos. De fato, a matéria estava a exigir nova disciplina, por força da crescente demanda por transparência nas contas dos partidos, bem como da evolução tecnológica.

            Quanto ao referido prazo para realização das diligências, o TSE na nova Resolução houve por bem deixá-lo em aberto, a critério da autoridade judicial, que deverá em cada caso fixar prazo “razoável”. Ainda é cedo para dizer se essa providência vai tornar o trâmite mais célere ou ainda mais lento, sendo certo no entanto que a nova Resolução não prevê a possibilidade de prorrogação.

            Nessa Resolução o TSE busca dar mais um passo no sentido de impedir as chamadas doações ocultas (aquelas que são feitas aos partidos e repassadas aos candidatos de tal forma que na prestação de contas dos candidatos não aparece o nome do verdadeiro doador, e sim o do partido): está prevista a abertura de três contas bancárias específicas pelos partidos políticos, uma para recursos do Fundo Partidário, outra para doações eleitorais de pessoas físicas e jurídicas e a terceira para os demais recursos, sendo que os bancos deverão fornecer à Justiça Eleitoral extratos mensais da movimentação dessas contas, com identificação dos depositantes.

            Embora pareça salutar a medida, ela não atinge plenamente o objetivo de saber de onde exatamente partiram as doações de pessoas físicas e jurídicas aos candidatos, pois essas doações privadas estarão misturadas na conta bancária do partido destinada a essas doações, e caberá ao partido repassar esses recursos, ou parte deles, a este ou aquele candidato, sem que se possa ligar diretamente cada financiador privado a cada candidato.

Cumpre lembrar, a propósito, que o Congresso Nacional, por meio da minirreforma eleitoral de 2009 (Lei nº 12.034), permitiu expressamente as doações de partidos políticos a candidatos, por meio da inclusão do §5º no art. 39 da Lei dos Partidos Políticos, que diz : “Em ano eleitoral, os partidos políticos poderão aplicar ou distribuir pelas diversas eleições os recursos financeiros recebidos de pessoas físicas e jurídicas, (...)”. Na eleição de 2014, o TSE tentou moralizar esse tipo de doação, por meio da Res. nº 23.406, que continha medidas destinadas a tornar explícita a origem dos recursos doados aos candidatos, como o dever de identificar o beneficiário das doações recebidas pelos partidos políticos e repassadas a campanhas eleitorais (art. 20, IV) e o fornecimento de recibo pelo candidato com identificação do doador originário (art. 26, § 3º).

Porém a Res. nº 23.432 não manteve essas restrições à natureza  oculta das doações, prevendo apenas que as doações de pessoas físicas ou jurídicas que forem destinadas, total ou parcialmente, à utilização em campanha eleitoral, sejam depositadas na conta bancária específica prevista para esse fim, com identificação do doador originário (art. 8º, §§ 3º e 4º, I), mas sem previsão de indicação obrigatória do candidato destinatário final.

            Talvez a principal novidade prevista na Res. nº 23.432 seja a implantação de contabilidade digital para os partidos, a partir de 2016. Ela possibilitará a realização de análises e cruzamentos de dados, hoje dificultados pelo formato em PDF.

Brasil : Reforma política – Eleições Limpas (3) – Financiamento público de campanhas – o critério para repartição dos recursos

          Em toda proposta de reforma política que contemple financiamento das campanhas eleitorais com recursos públicos, apresenta-se aos redatores do projeto de lei a tarefa de estabelecer o critério para repartição, entre os partidos políticos, dos recursos oriundos do financiamento público.

            A questão vem sendo discutida desde há muito. Toda a dificuldade está no fato de que é preciso fixar, numa lei geral, que se aplica a todos, um critério que, de um lado, não paralise a expansão de legítimas forças políticas nascentes, e, ao mesmo tempo, não injete recursos públicos em aventuras eleitorais temerárias e desprovidas de legitimidade.

O critério adotado no projeto Eleições Limpas para distribuição dos recursos merece atenção: 10% seriam divididos igualitariamente entre os partidos registrados perante a Justiça Eleitoral que não possuam representação na Câmara dos Deputados; 15% seriam divididos igualitariamente entre os partidos políticos com representação na Câmara dos Deputados ; e 75% seriam divididos entre os partidos políticos de forma proporcional em relação ao número de deputados federais eleitos no pleito anterior.

            Antes do projeto Eleições Limpas, diversos projetos de lei tramitaram e tramitam no Congresso Nacional com o objetivo de instituir o financiamento público de campanhas eleitorais. Com vistas à comparação dos critérios, uma das propostas a se destacar é a contida no PL nº 2.679/2003, da Comissão Especial de Reforma Política da Câmara dos Deputados.

            Nesse projeto, 1% seria dividido igualitariamente entre todos os partidos com estatutos registrados no TSE; 14% seriam divididos igualitariamente entre partidos com representação na Câmara dos Deputados; e 85% seriam divididos entre os partidos proporcionalmente ao número de representantes que elegeram, na última eleição geral para a Câmara dos Deputados.

            Salta aos olhos a brutal diferença entre os dois projetos no que diz respeito à primeira fatia do financiamento : enquanto no projeto da Comissão ela não apenas é reduzida a 1%, como se divide, sem distinção, entre todos os partidos, no projeto Eleições Limpas ela se amplia a 10%, que são destinados integralmente aos partidos sem representação no Congresso Nacional.

            Sendo assim, o que se observa é que o projeto Eleições Limpas enfatiza o estímulo ao surgimento de novas forças políticas, enquanto o projeto da Comissão é mais conservador e tende a consolidar a situação existente.

            São escolhas políticas que exigem aprofundado debate e madura reflexão sobre as reais prioridades da sociedade brasileira.

Brasil : Reforma política – Eleições Limpas (2) – A reforma do art. 30-A da Lei das Eleições

          O projeto Eleições Limpas dá nova redação ao caput do art. 30-A da Lei das Eleições. O art. 30-A prevê sanções aplicáveis em caso de descumprimento das normas que regem o financiamento eleitoral, bem como o procedimento para apurar tais violações.

As alterações propostas à redação do caput do art. 30-A constituem um aspecto importante do projeto, porque a atual redação tem pontos fracos que o projeto pretende corrigir.

Importa lembrar rapidamente a história do art. 30-A : Em 2006, pressionado pela reação da opinião pública ao escândalo do mensalão, que envolveu, entre outras, questões relativas ao financiamento eleitoral, o Congresso Nacional aprovou a Lei nº 11.300, denominada “minirreforma eleitoral”, com o propósito de introduzir mudanças na Lei nº 9.504/97 (Lei das Eleições) em matéria de propaganda eleitoral, de financiamento eleitoral e de prestação de contas.

Dentre essas mudanças, talvez a principal tenha sido o acréscimo do art. 30-A. Reza o caput desse artigo que “Qualquer partido político ou coligação poderá representar à Justiça Eleitoral, no prazo de 15 (quinze) dias da diplomação, relatando fatos e indicando provas, e pedir a abertura de investigação judicial para apurar condutas em desacordo com as normas desta Lei, relativas à arrecadação e gastos de recursos”.

Os pontos fracos desse texto são essencialmente dois : em primeiro lugar, a legitimação ativa. O caput do art. 30-A restringe o rol de legitimados para propor a ação aos partidos e coligações ; todavia, é entendimento pacífico que o Ministério Público Eleitoral tem legitimidade para propor a ação do art. 30-A. Seja como for, até hoje o eleitor não foi considerado parte legítima para propor a ação do art. 30-A.

O projeto Eleições Limpas corrige isso, determinando que qualquer eleitor é parte legítima para propor a ação do art. 30-A, além dos candidatos, partidos, coligações e Ministério Público Eleitoral.

Outro aspecto do caput do art. 30-A aperfeiçoado pelo projeto Eleições Limpas diz respeito ao prazo para propositura da ação. O texto original silenciava sobre essa matéria, conduzindo à interpretação de que a ação poderia ser proposta a qualquer tempo durante o mandato. Em 2009, a minirreforma eleitoral (Lei nº 12.034) fixou prazo de 15 dias da diplomação para propositura dessa ação fundada no art. 30-A. O legislador tomou o prazo de 15 dias da diplomação como limite temporal máximo a partir do qual estaria assegurada a estabilidade dos mandatos. Isso porque a cassação do diploma redunda em cassação do mandato, e a Constituição estabelece esse prazo para propositura de Ação de Impugnação de Mandato Eletivo.

Acontece que, na prática, tal prazo inviabiliza em grande medida a atuação do Ministério Público Eleitoral no sentido de identificar irregularidades no financiamento das campanhas. Por essa razão, a Procuradoria Geral da República questionou a constitucionalidade desse prazo, na ADI nº 4532.

O projeto Eleições Limpas leva em conta essa realidade. Ele estabelece que a ação poderá ser proposta no prazo de sessenta dias a contar da prestação de contas final.

De fato, em se tratando de financiamento eleitoral, a apresentação da prestação de contas é um marco muito mais significativo do que a diplomação, e o prazo de sessenta dias muito mais consentâneo com o objetivo de dar efetividade à apuração de eventuais irregularidades.

São mudanças importantes no sentido do aperfeiçoamento da nossa democracia. 

França : Conselho de Estado julga “chuva” de ações contra novo recorte de circunscrições eleitorais

          O Conselho de Estado (conseil d’Etat), mais alta corte administrativa da França, está julgando uma verdadeira “chuva” de ações que contestam o novo desenho dos cantões. Cantões são as circunscrições para eleição dos conselheiros departamentais (antigos conselheiros gerais).

A Lei nº 2013-403, de 17 de maio de 2013, que reformou o sistema eleitoral para eleição dos conselheiros departamentais, determinou que o Ministério do Interior procedesse ao redesenho dos contornos dos cantões. Os novos cantões foram então validados por decretos aprovados pelo Conselho de Estado (décrets en conseil d’Etat), com consulta prévia a cada um dos respectivos conselhos gerais (agora conselhos departamentais).

De acordo com o novo sistema eleitoral, serão eleitos de agora em diante dois conselheiros departamentais em cada cantão, necessariamente um homem e uma mulher. Por essa razão, foi preciso reduzir o número de cantões praticamente pela metade (de 3.971 para 2.068), para não aumentar o número de conselheiros departamentais – antes da reforma a eleição era uninominal e agora passou a ser binominal. A primeira eleição com o novo sistema ocorrerá provavelmente em março de 2015, mas poderá ter que ser adiada em razão do número de recursos a serem julgados.

            No julgamento dos recursos contestando o novo desenho dos cantões, o Conselho de Estado tem buscado tornar efetivo o princípio “uma pessoa, um voto”. Para tanto, a jurisprudência tem evoluído no sentido de que o redesenho dos cantões deve obedecer a critérios essencialmente demográficos. Essa exigência é considerada atendida quando a diferença entre o número de habitantes de um determinado cantão e a média do departamento não ultrapassa 20%, para mais ou para menos. Uma diferença superior a esse limite pode ser tolerada ser for justificada por razões geográficas ou por outros imperativos de interesse geral.

                As ações contra o redesenho dos cantões foram propostas em sua maioria por líderes da direita, desconfiados de manipulação do mapa cantonal em favor da esquerda. Eles temem ainda que o Conselho de Estado verifique apenas a regularidade jurídica dos desenhos dos cantões, deixando de lado a questão da neutralidade política.

Brasil : Reforma política – Eleições Limpas (1) – Sistema eleitoral

              Eleições Limpas é o nome de um conjunto de propostas para reforma política apresentado pela Coalizão pela Reforma Política Democrática e Eleições Limpas. Essa Coalizão resulta de uma articulação da sociedade brasileira que reúne 101 importantes entidades, movimentos e organizações sociais, entre as quais OAB, CNBB e MCCE.

            O projeto Eleições Limpas contempla uma proposta de reforma do sistema eleitoral.

            Por essa proposta, as eleições para deputados e vereadores continuariam a ser proporcionais, porque o sistema proporcional tem, como visto em post anterior, a importante virtude de permitir a representação das minorias.

            Porém seria uma eleição proporcional em dois turnos. No primeiro turno o eleitor vota no partido, em suas propostas e programa de governo. Com base nessa votação dos partidos é que é calculado o quociente partidário, que é o número de cadeiras que vão ser atribuídas a cada partido.

            No segundo turno, cada partido apresenta candidatos em número equivalente ao dobro das cadeiras que lhe foram atribuídas no primeiro turno. Esses candidatos são oriundos de uma lista pré-ordenada. Porém, a escolha dos nomes que irão compor essas listas partidárias pré-ordenadas  é feita democraticamente, por meio de eleições primárias, com a participação de todos os filiados e com acompanhamento da Justiça eleitoral e do Ministério Público. 

A palavra final sobre a ordem dos eleitos será dada pelo eleitor, no segundo turno. Assim, no segundo turno o eleitor poderá votar no candidato de sua preferência, dentre os primeiros nomes destacados das listas pré-ordenadas dos partidos políticos, até o número equivalente ao dobro das cadeiras atribuídas ao partido. O resultado da eleição vai operar uma reordenação da lista, sendo então eleitos, dentre esses, os mais votados até preencher o número de cadeiras obtidas no primeiro turno.

            Esse sistema tem a vantagem de fortalecer os partidos e sua definição programática. Não será mais o voto em pessoas que definirá o número de cadeiras a serem atribuídas a cada partido. Tende a desaparecer o fenômeno dos puxadores de voto. A elaboração da lista não ficará mais a cargo dos “caciques” de cada partido, pois resultará de votação democrática pelo conjunto da militância, evitando a conhecida objeção feita às eleições por listas.  No segundo turno, quando o voto é dado aos candidatos, já estará definido o número de cadeiras do partido. Mas o voto popular é que definirá os candidatos que vão ocupar as cadeiras atribuídas ao partido.

            É um sistema engenhoso, que merece ser discutido por toda a sociedade brasileira.

Brasil : Reforma política – o que significa eleição por listas

           Muito se fala sobre a eleição de deputados e vereadores por listas. Porém a informação pura e simples de que a eleição será feita por listas não revela se o sistema é proporcional ou majoritário. Isso porque pode haver listas fechadas tanto no sistema proporcional quanto no sistema majoritário.

            No sistema proporcional, na eleição por lista fechada (também chamada de lista pré-ordenada), calcula-se o quociente partidário, que é o número de cadeiras atribuídas a cada partido, da forma indicada no post anterior. Porém, se um partido obtém 5 cadeiras na Câmara, são eleitos não mais os 5 mais votados daquele partido, como indicado no post anterior, mas sim os 5 primeiros nomes da lista pré-ordenada pelo partido.

            Assim, numa circunscrição como o Estado de São Paulo, que tem 70 deputados na Câmara, pelo sistema proporcional é possível que um partido obtenha 30 cadeiras, outro 20, outro 10, outro 7 e outro 3. Se o sistema adotado for o de lista fechada, terão sido eleitos os 30 primeiros nomes da lista apresentada pelo primeiro partido, os 20 primeiros nomes da lista apresentada pelo segundo partido, e assim por diante.

            É possível também compatibilizar o sistema de lista fechada com o sistema majoritário. Mas nesse caso é preciso que em cada circunscrição sejam eleitos vários deputados ou vereadores. Retomando os exemplos do post anterior, suponhamos uma eleição por sistema majoritário no Estado de São Paulo, em que o Estado seja dividido em 14 circunscrições onde são eleitos 5 deputados em cada uma. Se o sistema for o de lista fechada, em vez de serem eleitos os cinco candidatos mais votados, como indicado no post anterior, os eleitores votariam no partido, isto é, na lista inteira do partido. Venceu o partido A, são eleitos os 5 integrantes da lista apresentada pelo partido A.

Esse é o sistema adotado nas eleições municipais francesas. O candidato a prefeito é sempre o primeiro nome da lista, e os demais são os conselheiros municipais. Venceu a lista A, significa o candidato a prefeito com sua lista inteira de conselheiros municipais. Na verdade a eleição para prefeito é indireta, mas poucos se dão conta disso, porque o primeiro nome da lista é sempre o candidato a prefeito, que depois vai ser eleito pelos Conselhos Municipais compostos integralmente pela lista do próprio prefeito.

O principal argumento em favor do sistema de listas fechadas, seja ele proporcional ou majoritário, é que ele favorece o fortalecimento dos partidos. Nesse sistema, o eleitor vota no partido, que é quem prepara a lista, e não no candidato.

O principal argumento contrário ao sistema de listas fechadas é que ele reforça o caciquismo político, porque a composição das listas ficaria a cargo das cúpulas partidárias, e o eleitorado não teria a possibilidade de escolher os candidatos da sua preferência, teria que votar no partido.

Brasil : Reforma política – Para entender a diferença entre o sistema proporcional e o sistema majoritário

        A reforma política está na ordem do dia no Brasil. Porém quando se fala em “reforma política”, não se está falando sempre sobre os mesmos temas ; eles variam enormemente, conforme a visão de mundo de quem fala.

Porém se se quiser indicar uma matéria que aparece tratada em praticamente todas as propostas apresentadas sob o título “reforma política”, esta é, sem dúvida nenhuma, o método a ser empregado para eleição de deputados federais, deputados estaduais, deputados distritais e vereadores.

Esse método é o sistema eleitoral. Há sistemas eleitorais em todas as eleições, mas atualmente não se tem questionado o sistema eleitoral para eleição dos chefes do Poder Executivo nas três esferas (presidente da República, governadores de Estado e prefeitos municipais), nem para o Senado. No máximo o que se discute é reeleição e suplentes (no caso dos senadores).

O sistema eleitoral que está em questão atualmente é o que se refere à escolha dos deputados e dos vereadores.

Isso porque, atualmente, no Brasil, vigora o sistema proporcional. Nesse sistema, o eleitor vota no partido ou em um candidato. Os votos válidos (excluídos os em branco e os nulos) exprimidos pelos eleitores em cada circunscrição[1] são divididos pelo número de cadeiras a atribuir. Esse é o chamado quociente eleitoral. Os votos obtidos por cada partido (os votos na legenda mais os votos de todos os candidatos do partido) são divididos pelo quociente eleitoral, para saber quantas vezes o partido obteve o quociente eleitoral. Esse número é o quociente partidário, ou seja, o número de cadeiras que será atribuído a cada partido. Se um partido obtém 5 cadeiras, seus 5 candidatos mais votados terão sido eleitos.

Esse sistema permite a existência do fenômeno dos puxadores de voto. Se um único candidato obtém votação suficiente para assegurar ao partido mais de uma cadeira, outros candidatos do partido, muitas vezes com votações inexpressivas, serão também eleitos. Isso sem falar da existência das coligações, que faz com que os votos de todos os partidos coligados sejam computados como se se tratasse de um único partido, permitindo que um candidato com grande votação proporcione a eleição de candidatos de outro partido, integrante da coligação.

  O principal argumento em favor do sistema proporcional é que ele permite que partidos menos votados – por exemplo, os que obtiveram o quociente eleitoral apenas uma vez – não deixem de ter pelo menos um candidato eleito. Em outras palavras, permite a representação das minorias.

O principal argumento contrário ao sistema proporcional é que os eleitores não conhecem os eleitos, e os eleitos, por vezes com poucos votos, não se sentem comprometidos com os eleitores.

Diferente do sistema proporcional é o sistema majoritário. No sistema majoritário, que é adotado em países como os EUA e a França, o Estado (no caso dos EUA) ou o país (no caso da França) é dividido em circunscrições (também denominadas distritos[2]), e cada circunscrição elege um candidato. Assim, por exemplo, se o Estado de São Paulo tem 70 deputados, o Estado teria que ser dividido em 70 circunscrições e os eleitores de cada uma elegeriam um deputado. Ou então, por exemplo, 14 circunscrições em que seriam eleitos os 5 candidatos mais votados. Ou mesmo 7 circunscrições em que seriam eleitos os 10 mais votados. O que é importante destacar, para enfatizar a diferença em relação ao sistema proporcional, é que no sistema majoritário são eleitos sempre os mais votados. As minorias não têm vez.

O principal argumento em favor desse sistema é que os eleitos são mais facilmente conhecidos do seu eleitorado, que assim pode cobrar a realização das promessas de campanha.

O principal argumento contrário a esse sistema é que ele exacerba a tendência ao personalismo, favorecendo o clientelismo em detrimento do dever de atuar pelo bem comum do povo todo.

A título de conclusão, cumpre observar que nenhum sistema é perfeito ; todos têm vantagens e inconvenientes. Para complicar, existem tipos alternativos de sistemas proporcionais e majoritários, e até sistemas mistos. Será preciso saber adequar a escolha do sistema aos objetivos principais para o país.

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[1] Circunscrição é a área territorial em que se situa o eleitorado em uma dada eleição. Na eleição presidencial, a circunscrição é o país todo ; nas eleições para o Senado, para a Câmara dos Deputados, para as Assembleias Legislativas, a circunscrição corresponde a cada Estado ; nas eleições para prefeitos e vereadores, a circunscrição corresponde a cada Município.

[2] Razão pela qual esse sistema é conhecido no Brasil como sistema distrital, mas essa denominação é inadequada.