Brasil : Nova disciplina dos limites dos gastos de campanha

Em todas as democracias, o regime jurídico do financiamento eleitoral tem importância crucial para a proteção da normalidade e da legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico.

No Brasil, o tema começa a ser discutido com mais profundidade. Tradicionais brechas que fragilizavam ainda mais o já pouco efetivo regime jurídico do financiamento eleitoral começam a ser fechadas.

        Recentemente, o principal avanço foi o reconhecimento, pelo Supremo Tribunal Federal, da inconstitucionalidade da permissão legal para doações efetuadas por pessoas jurídicas a campanhas eleitorais.

            Além disso, a reforma eleitoral de 2015 (Lei nº 13.165), embora criticável sob diversos aspectos (sobretudo por consagrar a prática das doações ocultas, como já foi tratado aqui no blog), trouxe uma novidade auspiciosa : a atribuição conferida ao Tribunal Superior Eleitoral para fixar, a cada ano eleitoral, limites máximos dos gastos de campanha em cada circunscrição, limites esses iguais para todos os candidatos ao mesmo cargo na mesma circunscrição, conforme parâmetros previstos naquela lei.

            Como se sabe, até então a Lei das Eleições determinava que cabia aos próprios partidos políticos informar à Justiça Eleitoral o valor do limite máximo dos gastos que fariam durante a campanha. Isso significa que cada partido indicava um valor, tanto mais alto quanto maior o acesso de cada partido às fontes de financiamento. É verdade que a minirreforma eleitoral de 2006 (Lei nº 11.300) buscou alterar a Lei das Eleições nessa parte, prevendo a possibilidade de edição de uma lei, até 10 de junho do ano da eleição, fixando o limite dos gastos de campanha para os cargos em disputa. Porém o mesmo artigo determinava que se a lei não fosse editada até a data estabelecida, continuaria a vigorar o sistema anterior, isto é, caberia a cada partido fixar o seu próprio limite de gastos. Passadas as eleições de 2008, de 2010, de 2012 e de 2014, uma lei assim nunca foi editada.

            Agora, a reforma eleitoral de 2015 finalmente alterou esse quadro de forma significativa. Não mais o Congresso deve editar a lei prevendo o limite de gastos a cada ano eleitoral, não mais os partidos devem fixar seu próprio limite de gastos, mas, por força de lei, o TSE tem atribuição de fazer essa previsão, de forma geral e igual para todos os candidatos ao mesmo cargo, na mesma circunscrição, até o dia 20 de julho de cada ano eleitoral.

            O novo texto da Lei das Eleições, com redação dada pela Lei nº 13.165/15, estabelece que o descumprimento dos limites de gastos fixados para cada campanha (que abrangem as despesas feitas tanto pelos candidatos quanto as efetuadas pelos partidos que puderem ser individualizadas) acarreta o pagamento de multa em valor equivalente a 100% da quantia que ultrapassar o limite estabelecido, sem prejuízo da apuração da ocorrência de abuso do poder econômico.

Nas eleições para chefia do Poder Executivo (presidente, governador e prefeito), esse limite deve ser definido com base nos gastos declarados, na respectiva circunscrição, na eleição para os mesmos cargos imediatamente anterior à promulgação da Lei nº 13.165/15, observado o seguinte : para o primeiro turno, o limite é de 70% do maior gasto declarado para o cargo, na circunscrição eleitoral em que houve apenas um turno, e de 50% se houve dois turnos; para o segundo turno, acrescenta-se 30% do limite aplicável ao primeiro turno.  

Nos Municípios de até dez mil eleitores, o limite de gastos pode chegar a cem mil reais para prefeito e a dez mil reais para vereador, se a regra geral não for maior. Se a regra geral for maior, ela é que se aplica.

Nas demais eleições (senador, deputado federal, deputado estadual, deputado distrital e vereador), o limite é de 70% do maior gasto declarado na circunscrição para o respectivo cargo na eleição imediatamente anterior à edição da lei de 2015.

Assim, o que se observa é que essa lei estabeleceu limites inferiores ao que se gastou nas eleições passadas, tomando por base os gastos declarados nas prestações de contas (e não o limite de gastos declarado pelos partidos no momento do registro dos candidatos), buscando assim reduzir esses gastos nas eleições futuras.

Isso, somado ao fato de que caberá ao TSE fazer essa previsão, são medidas que favorecem a igualdade de oportunidades entre todos os candidatos.

França : Eleições regionais – propaganda

Além da distribuição pelo correio das circulares e das cédulas, que mencionei no post anterior, a propaganda eleitoral na França abrange outras modalidades, a saber : os comícios, a distribuição de panfletos, a colagem de cartazes e a campanha pela internet.

Ao contrário do que ocorre em outras eleições, nas eleições regionais não há horário eleitoral gratuito nas redes públicas de rádio e TV.

Os serviços de rádio e TV devem observar no período eleitoral o princípio do pluralismo político e da equidade na cobertura dos eventos da campanha.

Há entendimento pacífico de que nada impede que os órgãos de imprensa escrita se posicionem em favor desta ou daquela lista de candidatos.

Mas uma regra geral se aplica à mídia impressa, aos meios de comunicação audiovisual e, por extensão, à internet : nos seis meses que antecedem a eleição, isto é, desde 1º de junho de 2015, é proibido recorrer, para fins de propaganda eleitoral, à utilização de todo e qualquer procedimento de publicidade comercial nesses veículos.

            Isso significa que é proibida a propaganda paga nos jornais e nas revistas, no rádio e na TV, e na internet. Há uma exceção: na mídia impressa, é lícito publicar anúncios pagos destinados exclusivamente à veiculação de pedido de doações eleitorais de pessoas físicas.

            Quanto à internet, é permitida a criação de sites, blogs e páginas no Facebook. Mas é proibida a compra de espaços publicitários, links patrocinados, palavras-chave, etc. E são proibidas modificações no conteúdo do material publicado na internet a partir da zero hora da véspera da eleição.

            Os comícios são livres e não dependem de autorização nem de comunicação prévia, inclusive antes do início da campanha e até a véspera da eleição à meia-noite.

            A distribuição de panfletos, que havia sido proibida, foi liberada, até à zero hora da véspera da eleição.

            A colagem de cartazes é lícita, mas unicamente nos painéis instalados pelas autoridades municipais especialmente para esse fim. A ordem dos cartazes nos painéis é decidida por sorteio. O tamanho dos cartazes é regulamentado, assim como as cores (proibida a utilização da combinação de cores azul, branco e vermelho, exceto no emblema do partido político).

França : Eleições regionais – divulgação das circulares e das cédulas pela internet

            Como expliquei no livro Direito Eleitoral Comparado – Brasil, Estados Unidos, França (p. 429 e s.), na França, nos dias que antecedem as eleições, um material de propaganda é enviado pelo correio por cada candidato ou lista de candidatos (conforme o caso) para o endereço de cada um dos eleitores.

            Esse material consiste numa “circular”, que é um texto de apresentação das ideias e propostas ; e de uma cédula, para que o eleitor, querendo, a leve consigo no dia da eleição para inserir no envelope e depositar na urna.

            Na campanha para as eleições regionais deste ano, está sendo feita pela primeira vez uma experiência chamada de “desmaterialização” desse material de propaganda.

            Esse material estará disponível para consulta por parte dos eleitores num site criado especificamente para esse fim pelo Ministério do Interior. A ideia é favorecer a participação eleitoral, permitindo o acesso a esses documentos desde o início da campanha.

            As circulares e as cédulas disponibilizadas pela internet devem obedecer às mesmas regras e restrições aplicáveis às versões impressas.

           O material impresso continua sendo enviado aos eleitores dias antes da eleição.

França : Eleições regionais - atribuição das cadeiras obtidas por cada lista regional às seções departamentais

         Como dito no post anterior, nas cédulas de votação, que contêm as listas regionais, há diversas colunas, umas ao lado das outras, cada coluna composta pela lista dos nomes dos candidatos de cada departamento, abaixo do nome do departamento. São as seções departamentais das listas regionais.

            Cumpre esclarecer, então, como são repartidas as cadeiras obtidas por cada lista regional entre as suas seções departamentais.

            As cadeiras atribuídas a cada lista regional são repartidas entre seções departamentais que a compõem proporcionalmente aos votos obtidos pela lista regional em cada departamento.

            Assim, se um departamento vota maciçamente numa determinada lista regional, e se essa lista obtém cadeiras, uma parte maior dessas cadeiras no Conselho Regional será atribuída a candidatos oriundos desse departamento.

            As cadeiras são atribuídas aos candidatos na ordem em que eles se apresentam em cada seção departamental. Se uma seção departamental de uma determinada lista regional obtém quatro cadeiras, os quatro primeiros nomes daquela seção departamental constante da lista regional terão sido eleitos.

            Há um número mínimo de cadeiras por departamento : se um departamento cuja população é inferior a 100.000 habitantes não obtém ao menos dois conselheiros regionais, uma ou mais cadeiras atribuídas à lista regional vencedora são então reatribuídas às seções departamentais dessa lista regional de modo que cada departamento obtenha no mínimo duas cadeiras.

            Nos departamentos de população igual ou superior a 100.000 habitantes, esse número mínimo é de quatro cadeiras.

França : A representação dos departamentos nos Conselhos Regionais

            Aqui no blog, em post de 1º de maio de 2015, tratamos do sistema eleitoral pelo qual serão eleitos os conselheiros regionais na França, nos dias 6 e 13 de dezembro próximos.

            Como dissemos, trata-se de uma forma de votação complexa: escrutínio de lista, em parte majoritário e em parte proporcional, em dois turnos.

            Dissemos ainda que a lei de 16 de janeiro de 2015 redefiniu o número de cadeiras de cada departamento no âmbito dos Conselhos Regionais.

             Cumpre então esclarecer como é feita a representação dos departamentos nos Conselhos Regionais.

       Cada região é administrada por um Conselho Regional. A eleição dos conselheiros regionais se realiza no âmbito das regiões ; isso significa que nas eleições regionais a circunscrição eleitoral é a região.

Sendo assim, na região inteira apresentam-se as mesmas listas de candidatos. Cada lista de candidatos aos Conselhos Regionais imprime a sua cédula. O eleitor escolhe a cédula que contém a lista de sua preferência e, na cabine de votação, insere a cédula escolhida no envelope para em seguida depositar o envelope na urna transparente.

            Cada região é dividida em diversos departamentos. É na cédula que a representação dos departamentos aparece. Nas cédulas, há diversas colunas, umas ao lado das outras, cada coluna composta pela lista dos nomes dos candidatos de cada departamento, abaixo do nome do departamento.

             Os departamentos não têm todos o mesmo número de candidatos ao Conselho Regional. Esse número varia e é proporcional à população.            

              Na cédula, o eleitor não assinala nada. Ele escolhe a lista completa de sua preferência.               

            As listas devem obedecer a regra da estrita paridade: são compostas por um candidato de cada sexo, alternadamente.

Brasil : PGR diz ser inconstitucional doação eleitoral oculta - Por Luiz Orlando Carneiro

Veja matéria publicada no site Jota.info em 20 de outubro de 2015 :

 Parecer do procurador-geral da República, Rodrigo Janot, considera ser inconstitucional a minirreforma eleitoral no ponto que permitiu as doações eleitorais ocultas.

O parecer foi enviado na segunda-feira (19) ao ministro Teori Zavascki, relator no Supremo Tribunal Federal (STF) da ação de inconstitucionalidade (ADI 5.394) da Ordem dos Advogados do Brasil contra a lei – aprovada pelo Congresso e sancionada pela presidente Dilma Rousseff no último dia 29 de setembro.

O parecer do chefe do Ministério Público – tanto pela concessão de medida liminar para suspender o parágrafo 12 do artigo 28 da nova lei, assim como quando do julgamento do mérito – é diametralmente oposto à manifestação do advogado-geral da União, Luís Inácio Adams, encaminhada ao ministro Teori Zavascki quatro dias antes.

O dispositivo atacado na ação da OAB é o seguinte: “Os valores transferidos pelos partidos políticos oriundos de doações serão registrados na prestação de contas dos candidatos como transferência dos partidos e, na prestação de contas dos partidos, como transferência aos candidatos, sem individualização dos doadores”.

Este ponto da lei permite que os partidos políticos transfiram para os candidatos os recursos que elas, as legendas, receberam a título de doação. Não precisam, conforme a nova legislação, indicar de quem era o dinheiro que transferiu para este ou aquele candidato.

Janot afirmou que a lei impede que os eleitores, os candidatos adversários e o poder público façam o controle das contas. E acrescenta que este artigo da lei abre espaço para irregularidades.

“Além de garantir, o mais possível, igualdade entre candidatos, a transparência das doações eleitorais é fundamental para reduzir a corrupção, que encontra terreno fértil nas prementes necessidades de certos candidatos, aliadas à opacidade dos doadores”, escreveu Janot.

Janot disse que, no processo eleitoral, é preciso que haja o “máximo acesso possível dos cidadãos a informação dos atos de campanhas”.

“Debilita ainda mais os mecanismos atuais de transparência e controle do processo eleitoral, em grave retrocesso para o controle social e para os princípios constitucionais”, acrescentou. “Criou-se obstáculo ao controle da legitimidade das contas, porquanto candidatos passariam a prestar informações incompletas aos órgãos da Justiça Eleitoral. Não há fundamento razoável a justificar o sigilo daqueles dados nas prestações de contas de candidatos”, continuou.

Inconstitucional

No parecer em defesa da ADI 5.394, o procurador-geral da República assim sintetiza a sua argumentação contra o dispositivo questionado da minirreforma eleitoral:

“1. É inconstitucional, por afronta aos princípios democrático, republicano, da cidadania, do pluripartidarismo, da transparência, da publicidade, da moralidade para exercício do mandato, da probidade administrativa, da legitimidade das eleições contra influência do poder econômico e da proporcionalidade, norma que determine ocultação de informações relativas a doadores em prestação de contas de campanhas eleitorais.

2. Os eleitores têm direito de saber quais são os doadores de partidos e candidatos, a fim de que possam decidir o voto com base em informações relevantes.

3. O perigo na demora processual decorre do risco de a disciplina inconstitucional ser aplicada em eleições municipais que se realizam no próximo ano.

4. Parecer pelo deferimento da medida cautelar e, em definitivo, pela procedência do pedido”.

Brasil : O novo financiamento de campanhas - por Márlon Reis

No último dia 17 de setembro, o Supremo Tribunal Federal, em decisão histórica, declarou inconstitucionais as normas que autorizavam a realização de doações de campanha por empresas. Diversos fundamentos presentes na Constituição foram invocados, mas podem ser destacados aqueles que negam às pessoas jurídicas a titularidade de direitos políticos. Empresas não detém cidadania; não podem, por conseguinte influir decisivamente nos pleitos eleitorais por meio do uso das suas riquezas. 

Chamam a atenção, quando à fundamentação do julgamento (democracia, princípio republicado, cidadania etc.), a sua condição de direitos fundamentais. Em suma o STF concluiu que o financiamento empresarial de campanhas viola preceitos que a própria Constituição trata como irrevogáveis ao assegurar-lhes a condição de cláusulas pétreas.

Isso implica dizer que, assim como pontuado pelo Min. Marco Aurélio de Mello, nem mesmo uma Proposta de Emenda à Constituição pode reavivar a chama do dinheiro empresarial desequilibrando os pleitos eleitorais.  

Até agora, segmentos numericamente diminutos vêm controlando com a sua fortuna a sorte das candidaturas. Estudos recentes demonstram que os eleitos gastam onze vezes mais que total despendido pelos derrotados.

Não é de fato o empresariado brasileiro quem abastece as campanhas eleitorais, senão um percentual irrelevante de megaempresas que se nutrem dos cofres públicos. Empreiteiras, bancos e grande beneficiários de verbas do BNDES encimam as listas de grandes doadores. Resultado: apenas 10 empresas financiaram as campanhas de 70% dos deputados eleitos em 2014. Planos de saúde, universidades privadas e outras instituições submetidas ao controle governamental de suas atividades também estão entre os “generosos” campeões de verbas de campanha. 

Esse fenômeno inibe a livre concorrência ao afastar as empresas em geral da possibilidade de contratar com o governo. Além disso, facilita a concessão de suborno a autoridades por formas lícitas, dificultando o trabalho dos órgãos de fiscalização.  

Por outro lado, o argumento de que o fim do financiamento empresarial aumentará o caixa 2 é pueril: parte da visão preconceituosa de que nosso empresariado é composto por foras da lei. A maioria se deterá pela decisão do Supremo Tribunal Federal de banir essa prática. Os segmentos não afetos à observância da lei, minoritários, terão que se deparar com a norma penal em caso de persistirem na conduta. 

O financiamento das campanhas deve estar a cargo dos próprios cidadãos, aos quais a Constituição devota a titularidade do poder político. 

A política deve ser exercida pela cidadania. As empresas devem seguir na sua imprescindível função de dar sustentabilidade econômica ao País, disputando em condições de igualdade os contratos governamentais.  

Felizmente, a Lei das Eleições prevê um modelo plural de fontes de financiamento, onde a participação individual dos cidadãos está contemplada. Assim é plenamente possível obter verbas para campanhas num quadro de vedação de fontes empresariais. 

Basta que nos acostumemos a campanhas baratas - como sempre deveriam ser. A campanha é a véspera do governo. Aquele que se porta de modo perdulário e haure seus recursos em fundos de origem duvidosa não serão aqueles de quem poderemos reclamar equilíbrio e boa governança.  

Marlon Reis é Juiz de Direito no Maranhão, um dos redatores da minuta da Lei da Ficha Limpa

Publicado originalmente no jornal O Popular, edição de 27/09/2015.