Brasil: A evolução recente do regime jurídico do teto dos gastos de campanha

A primeira missão que incumbe ao regime jurídico do financiamento eleitoral, em todas as democracias, é fixar um limite máximo para os gastos de campanha. Isso porque a ausência de um limite assim atenta contra o princípio da igualdade de oportunidades entre todos os candidatos.

No entanto, o que se verificava, no que diz respeito ao conjunto das regras que se aplicava ao financiamento eleitoral, tal como estava posto no texto original da Lei das Eleições (Lei nº 9.504/1997), é que ao invés de coibir, ele favorecia sobremaneira a influência do poder econômico nas eleições.

 Assim, não surpreende que a disciplina do teto de gastos, no texto original dessa lei, fosse de fato das mais insatisfatórias. Não havia um limite fixo, igual para todos os candidatos ao mesmo cargo, na mesma circunscrição. O que havia era a previsão de que os partidos deviam, juntamente com o pedido de registro de seus candidatos, comunicar à Justiça Eleitoral os valores máximos de gastos que fariam por cada tipo de candidatura, em cada eleição em que concorressem.

Esse sistema, por demais iníquo, perdurou intocado até 2006. No ano anterior, 2005, eclodiu o escândalo do “Mensalão”, que pôs em relevo algumas das falhas do regime jurídico do financiamento eleitoral. Por exemplo, o insuficiente sancionamento do caixa dois. A forte reação da opinião pública mobilizou o Congresso Nacional a editar a minirreforma eleitoral de 2006 (Lei nº 11.300), introduzindo mudanças com vistas sobretudo a tornar mais efetivas as regras então vigentes.

No que concerne ao teto dos gastos, ficou estabelecido, na ocasião, que em todo ano eleitoral um limite de gastos de campanha deveria ser fixado por lei para os cargos em disputa.

Entretanto, o paradoxo que marca o direito eleitoral – ser feito pelos políticos para disciplinar a forma como eles próprios chegam ao poder – se fez sentir então fortemente. Como não interessava aos partidos perder a liberdade para fixar seu próprio limite de gastos em cada eleição, como ocorreria se houvesse um limite fixo igual para todos previsto em lei, essa mudança foi enfraquecida. Assim, ficou estabelecido que caso a lei não fosse editada até a data prevista, tudo ficaria como antes – caberia a cada partido fixar o limite de gastos e comunicá-lo à Justiça Eleitoral.

 Desse modo, para as eleições de 2008, de 2010, de 2012 e de 2014, o Congresso Nacional deixou de editar a referida lei, tendo sido mantida nesses anos eleitorais a regra da fixação do próprio limite de gastos por cada partido político.

Esse sistema favorecia a corrupção, além de ser iníquo – porque os partidos tinham acesso desigual às fontes privadas de financiamento, na época oriundo sobretudo de doações de empresas. Nada impedia que os que recebiam doações maiores fixassem tetos de gastos mais altos para si.

Dois fatores contribuíram para uma certa mudança de mentalidade nessa matéria. Um foi a propositura, pela OAB, da ADI que questionou a constitucionalidade da permissão legal para doações de pessoas jurídicas para partidos e candidatos. A ação foi proposta a pedido do MCCE, que atuou como Amicus Curiae. Ela  culminou com o banimento, em decisão proferida pelo STF em 2015, dessa modalidade de financiamento eleitoral.

Outro foi a eclosão do escândalo do “Petrolão”, objeto da Operação Lava Jato da Polícia Federal, que teve início em 2014. Como se sabe, esse escândalo revelou que doações de empresas para campanhas eleitorais, ainda que declaradas à Justiça Eleitoral, vulgo caixa um, podiam constituir na verdade contrapartida de favorecimentos em licitações públicas.

Tudo isso contribuiu para uma certa tomada de consciência, por parte da sociedade brasileira, do fato de que o próprio regime jurídico do financiamento eleitoral, tal como previsto em lei, tendia no sentido de favorecer a influência do poder econômico nas eleições.

Pressionado, em 2015 o Congresso Nacional mudou a disciplina do teto dos gastos, dando nova redação ao art. 18 da Lei das Eleições. Essa minirreforma (Lei nº 13.165/2015) estabeleceu parâmetros gerais para fixação do teto. Esses parâmetros consistiam em porcentagens do maior gasto informado na eleição anterior. Pela primeira vez, tínhamos limites iguais para todos os candidatos ao mesmo cargo, na mesma circunscrição. E essa minirreforma conferiu à Justiça Eleitoral a atribuição de fazer os cálculos, com base nessas regras, e dar publicidade aos números.

Porém, fixar os limites com base nas prestações de contas da eleição anterior talvez não tenha sido a medida mais acertada. Como é sabido, nas prestações de contas alguns candidatos declaram o movimento real da campanha e outros omitem gastos. Por essa razão, foram observadas na campanha de 2016 acentuadas discrepâncias, de um município para o outro, entre o número de eleitores e o teto de gastos. Assim, municípios com número maior de eleitores tiveram teto de gastos fixado em valor inferior ao de municípios com eleitorado menor.

Quanto à sanção, como sói acontecer, quando a regra é mais estrita, de mais difícil observância, ela costuma ser mais branda, e é o que se verifica no presente caso: antes, em caso de extrapolação do teto, aplicava-se multa no valor de 5 a 10 vezes a quantia em excesso. Desde a reforma de 2015, ano em que o financiamento por empresas foi banido, a sanção passou a ser o pagamento de multa em valor equivalente a 100% da quantia que ultrapassar o limite estabelecido (ou seja, uma vez a quantia em excesso, e não mais de 5 a 10 vezes) (art. 18-B da Lei das Eleições, incluído pela Lei nº 13.165/2015).

Ao que parece, a campanha eleitoral de 2016 se ressentiu da escassez de recursos, em razão do banimento das doações de pessoas jurídicas, que eram responsáveis por grande parte do financiamento eleitoral.

Por essa razão, em 2017, a disciplina do financiamento eleitoral foi modificada novamente. O Congresso Nacional criou o Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), ampliando o financiamento público das campanhas (Lei nº 13.487/2017).

Na ocasião, o tratamento do teto dos gastos eleitorais foi também alterado. Por força da redação dada pela Lei nº 13.488/2017 ao caput do art. 18 da Lei das Eleições, os parâmetros fixados em 2015 foram revogados. Ficou estabelecido que “os limites de gastos de campanha serão definidos em lei e divulgados pelo Tribunal Superior Eleitoral”.

Essa mesma lei de 2017 estabeleceu os limites aplicáveis às eleições gerais de 2018. O teto de gastos para a campanha para o cargo de presidente da República foi fixado em 70 milhões de reais, com acréscimo de 35 milhões para o segundo turno.

Para se ter uma ideia, na eleição presidencial de 2014, ainda no sistema anterior, do limite auto declarado e com financiamento por pessoas jurídicas, a campanha de Dilma Rousseff informou à Justiça Eleitoral gastos de mais de 350 milhões de reais, e a de Aécio Neves, de mais de 223 milhões de reais.

Uma vez implantado o FEFC, em 2018 o MDB foi a sigla que recebeu a maior fatia, um montante aproximado de 230 milhões de reais, de um total de 1,7 bilhão de reais, distribuído entre 35 partidos.

Exceção feita ao dever de destinar no mínimo 30% para campanhas de candidatas mulheres, objeto de Consulta respondida pelo TSE, não há regras disciplinando a distribuição do FEFC entre os candidatos de um mesmo partido. Sendo assim, no regime de financiamento majoritariamente público, o teto de gastos mantém sua importância, por ser o único limite legal que impede que um dado partido concentre grande parte dos recursos do FEFC por ele recebidos em apenas uma ou em poucas candidaturas.

Como é óbvio, essa minireforma de 2017 instalou o risco de que em anos eleitorais vindouros os gastos de campanha fiquem ilimitados, caso o Congresso deixe de editar a referida lei, como ocorreu tantas vezes no passado.

Para atenuar essa incerteza, pelo menos quanto às eleições municipais, em 2019 foi editada a Lei nº 13.878, que incluiu o art. 18-C na Lei das Eleições. Esse artigo fixou o teto de gastos nas eleições municipais de forma geral. Supostamente, aplica-se a todas as eleições municipais vindouras, e não apenas às eleições municipais de 2020: “O limite de gastos nas campanhas dos candidatos às eleições para prefeito e vereador, na respectiva circunscrição, será equivalente ao limite para os respectivos cargos nas eleições de 2016, atualizado pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), aferido pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), ou por índice que o substituir. Parágrafo único. Nas campanhas para segundo turno das eleições para prefeito, onde houver, o limite de gastos de cada candidato será de 40% (quarenta por cento) do limite previsto no caput deste artigo.”

Como dito, o teto de gastos fixado para a campanha de 2016 esteve na origem de acentuadas discrepâncias, razão pela qual não parece sensata essa repetição na eleição de 2020.

A esta altura, em razão da pandemia, ainda não é possível saber se as eleições municipais de 2020 se realizarão de fato este ano, ou se serão adiadas. Além disso, discute-se se o FEFC de 2 bilhões de reais deverá ou não ser destinado ao combate ao coronavirus. Há óbices jurídicos, mas é o que pretendem ações em juízo e projetos de lei.

Quanto às eleições gerais, os limites seguem indefinidos.

Seja como for, é de notar que deve observar o teto de gastos a soma de (quase) todas as despesas realizadas pelo candidato durante a campanha, bem como de (quase) todas as despesas realizadas pelo partido que tenham sido feitas em favor da campanha do candidato em questão. Não importa se a fonte dos recursos despendidos é pública (Fundo Partidário e FEFC) ou privada (doações de pessoas físicas e autofinanciamento).

Por que dissemos quase ? É que a reforma de 2019 (Lei nº 13.877) introduziu uma exceção: os gastos com honorários de advogados e contadores, relacionados à prestação de serviços em campanhas eleitorais, bem como para defesa em juízo de interesses de candidatos e partidos, doravante não precisam mais ser contabilizados para os fins da observância do teto.

Com ou sem razão, os políticos provavelmente consideraram que os elevados gastos com honorários de advogados e contadores, embora necessários, restringiriam os gastos com propaganda eleitoral, que é a principal prioridade das campanhas, se fossem mantidos no conjunto de gastos que, somados, estão submetidos ao teto.

Mas, como não há um teto específico para esses gastos com honorários de advogados e contadores, houve quem estimasse que essa regra constitui uma brecha para contornar os limites fixos – até o momento estabelecidos ao menos para as campanhas municipais.

Por esse e por outros motivos, a fiscalização é importante.

Esse sempre foi um grande desafio para a Justiça Eleitoral, que sempre tendeu a fazer um exame perfunctório das prestações de contas de candidatos e partidos. Se as contas estivessem formalmente bem prestadas, tendiam a ser aprovadas, embora não refletissem, nem de longe, a realidade das campanhas.

A fiscalização, pela Justiça Eleitoral, da realidade da arrecadação e dos gastos de campanha, durante todo processo eleitoral, não se limitando simplesmente à análise das prestações de contas, está prevista pelo menos desde 2014.

Desde então, as resoluções do TSE que disciplinam a arrecadação e os gastos de campanha contêm a previsão de que, durante todo o processso eleitoral, a Justiça Eleitoral pode fiscalizar a arrecadação e aplicação de recursos, visando subsidiar a análise das prestações de contas.

O passo mais importante foi dado a partir da minirreforma de 2015, que estabeleceu o dever de divulgação, durante a campanha, dos recursos recebidos, que devem ser publicados na internet em até 72 horas do seu recebimento ; e de de todos os recursos recebidos e todas as despesas realizadas em prestação de contas parcial, no dia 15 de setembro (Lei das Eleições, art. 28, § 4º).

Nas eleições de 2016, a Justiça Eleitoral criou um Núcleo de Inteligência, formado por representantes do TSE, dos TREs, do Ministério Público Federal, da Polícia Federal, do Tribunal de Contas da União, da Receita Federal e do Coaf.

Nas eleições de 2018, o capítulo sobre fiscalização contido na resolução sobre arrecadação e gastos de campanha foi intitulado “Controle e Fiscalização Concomitante”, e trouxe normas detalhadas sobre a fiscalização pela Justiça Eleitoral, o encaminhamento ao MP dos indícios de irregularidade, indícios esses obtidos mediante cruzamento de informações, a apuração pelo MP e a comunicação à autoridade judiciária.

A matéria teve o mesmo tratamento na Resolução TSE nº 23.607/2019, que disciplinou a arrecadação e os gastos de campanha nas eleições de 2020 (art. 89).

 Em suma, o Brasil partiu de um sistema insatisfatório, de limites auto declarados. O sistema aos poucos evoluiu, e nas campanhas eleitorais de 2016 e de 2018 houve tetos fixos e iguais para todos, previstos em lei e estabelecidos em patamares menores do que se praticava anteriormente. Uma vez implantado o financiamento majoritariamente público, o teto de gastos segue relevante. O Brasil tem no presente momento um limite para campanhas municipais, mas nas eleições gerais os limites estão indefinidos. O limite para campanhas municipais baseia-se em critério que dá ensejo a discrepâncias. Uma brecha permite que parte dos gastos não se submeta ao teto. É importante agora que uma lei estabeleça limites para as eleições gerais. A fiscalização, ponto tradicionalmente fraco do sistema, evoluiu com a divulgação da movimentação financeira das campanhas antes da eleição. Cumpre à Justiça Eleitoral exercer um controle concomitante e eficaz.

REFERÊNCIAS:

BORGES, Iara Farias. Senadores querem destinar recursos do Fundo Eleitoral ao combate à covid-19. Senado Notícias, 2 de abril de 2020. Disponível em : <https://www12.senado.leg.br/noticias/audios/2020/04/senadores-querem-destinar-recursos-do-fundo-eleitoral-ao-combate-a-covid-19>. Acesso em: 6 maio 2020.

EM, BB/JP. TSE aprova com ressalvas contas de Dilma e de Comitê Financeiro para presidente da República. Tribunal Superior Eleitoral, 10 de dezembro de 2014. Disponível em : <http://www.tse.jus.br/imprensa/noticias-tse/2014/Dezembro/tse-aprova-com-ressalvas-contas-de-dilma-e-de-comite-financeiro-para-presidente-da-republica>. Acesso em: 5 maio 2020.

FP/TC. Eleições 2016: Justiça Eleitoral institui Núcleo de Inteligência para atuar na fiscalização das contas de camapnha. Tribunal Superior Eleitoral, 12 de agosto de 2016. Disponível em: <http://www.tse.jus.br/imprensa/noticias-tse/2016/Agosto/eleicoes-2016-justica-eleitoral-institui-nucleo-de-inteligencia-para-atuar-na-fiscalizacao-das-contas-de-campanha>. Acesso em: 6 maio 2020.

MARTINS, Helena. Campanhas de Aécio e Dilma juntas gastaram mais de 570 milhões. Agência Brasil, 25 de novembro de 2014. Disponível em: <https://agenciabrasil.ebc.com.br/geral/noticia/2014-11/campanhas-de-aecio-e-dilma-juntos-gastaram-mais-de-r-570-milhoes>. Acesso em: 5 maio 2020.

PEREIRA, Sandra. Embu terá campanha para prefeito e vereador mais cara que Taboão e Itapecerica. Jornal na Net, 21 de julho de 2016. Disponível em: <https://www.jornalnanet.com.br/noticias/14073/> . Acesso em: 5 maio 2020.

X. JF/DF bloqueia fundos eleitoral e partidário e autoriza uso para combate ao coronavirus. Migalhas, 7 de abril de 2020. Disponível em: <https://www.migalhas.com.br/quentes/324027/jf-df-bloqueia-fundos-eleitoral-e-partidario-e-autoriza-uso-para-combate-ao-coronavirus>. Acesso em: 6 maio 2020.

Brasil: Pandemia e eleições: o papel da Justiça Eleitoral, por Francisco Octavio de Almeida Prado Filho e Ricardo Penteado

Leia artigo publicado no informativo Migalhas em 20.04.2020:

Não bastassem as naturais dificuldades desse processo eleitoral, neste ano há que se lidar com as extraordinárias limitações impostas em razão do enfrentamento à pandemia da covid-19.

A Justiça Eleitoral tem a importante e permanente missão institucional de organizar e tomar as providências necessárias para a realização das eleições. No corrente ano, deverá realizar as eleições para prefeito, vice-prefeito e vereadores, que de acordo com o art. 29, I e II da CF, deverão ocorrer simultaneamente em todos os municípios do país, no próximo dia 4 de outubro.

Para que este evento nacional e simultâneo possa acontecer, um rígido calendário deve ser seguido, em atendimento a datas, processos e procedimentos previstos na CF, na lei eleitoral e em disposições regulamentares.

Estamos já tão acostumados que quase não nos damos conta de que essa organização das eleições e a condução do processo eleitoral não são tarefas fáceis, mas a Justiça Eleitoral brasileira sempre respondeu à altura, desempenhando com enorme sucesso suas importantíssimas funções institucionais.

Para se ter uma ideia, ainda que vaga, da complexidade envolvida na organização do processo eleitoral, assim como de sua dimensão, sugere-se uma rápida consulta ao calendário eleitoral e também à resolução TSE 23.611/19, que trata dos atos gerais do processo eleitoral para as eleições 2020, disciplinando em detalhes algumas das providências a serem tomadas.

Não bastassem as naturais dificuldades desse processo eleitoral, neste ano há que se lidar com as extraordinárias limitações impostas em razão do enfrentamento à pandemia da covid-19, de acordo com as diretrizes estabelecidas pela OMS, além das orientações e determinações adotadas e impostas pelos diversos entes federativos.

Malgrado esse cenário, cabe ressaltar que a organização do processo eleitoral configura, em sua maior parte, exercício de função administrativa - e não jurisdicional - afetada a esse órgão do Poder Judiciário, a demonstrar uma peculiaridade dessa justiça especializada.

Não se nega que os demais órgãos do Poder Judiciário também exercem função administrativa, como, aliás, também faz o Poder Legislativo em suas diversas esferas federativas. Mas o destaque que se dá neste artigo não é o da administração decorrente da autonomia de gestão dada aos Poderes, limitada, no mais das vezes, a questões internas, ligadas ao regime de pessoal, licitações, compras e outras atividades de apoio, necessárias ao bom desempenho das funções típicas (jurisdicional ou legislativa, conforme o caso).

No caso da Justiça Eleitoral, como já mencionado, o exercício da função administrativa relacionada ao Processo Eleitoral adquire dimensão que transcende a sua esfera peculiar, equiparando-se ou até mesmo superando, em importância, o exercício da função jurisdicional típica.

Essa função administrativa envolve a coordenação e execução de obrigações que vinculam todos os envolvidos no processo: eleitores, partidos, candidatos e administração pública.

É neste contexto que a Justiça Eleitoral exerce importante função regulamentar, inerente à função administrativa, expressa na prerrogativa de expedir as instruções que julgar convenientes à execução das leis eleitorais, mais precisamente do Código Eleitoral, Lei das Eleições e Lei dos Partidos Políticos, dentre outros diplomas.

Por tratar-se de poder regulamentar, conferido por lei, não pode contrariar a legislação em vigor. Ainda que fosse a intenção do legislador, a lei não poderia delegar ao TSE o poder de produzir normas de mesma hierarquia que ela própria, a lei. É o que o ilustre constitucionalista J. J. Gomes Canotilho¹ chama de “princípio básico sobre a produção de normas jurídicas”, conceituando da seguinte maneira:

E esse princípio pode formular-se da seguinte forma: nenhuma fonte pode criar outras fontes com eficácia igual ou superior à dela própria. Apenas pode criar fontes de eficácia inferior. Este princípio básico desdobra-se em várias proposições: (1) nenhuma fonte pode atribuir a outra um valor de que ela própria não dispõe; (2) nenhuma fonte pode atribuir a outra um valor idêntico ao seu; (3) nenhuma fonte pode dispor do seu próprio valor jurídico acrescentando-o ou diminuindo-o; (4) nenhuma fonte pode transformar para actos de outra natureza o seu próprio valor jurídico.

Assim, o fato de as resoluções possuírem força normativa e caráter cogente não implica a possibilidade jurídica de se sobreporem à lei ou a ela se equipararem em todos os seus efeitos.

Em algumas ocasiões o exercício da competência regulamentar pelo TSE foi bastante criticado, sob alegação de que teria extrapolado os limites estabelecidos pela ordem jurídica. Foi assim, por exemplo, quando da redução do número de vereadores nas Câmaras Municipais; na imposição da chamada verticalização das coligações e no estabelecimento de hipótese não prevista na constituição de perda de mandatos representativos por migração partidária de eleitos. Em muitas dessas ocasiões, o poder regulamentar foi utilizado para dar força vinculante a entendimento firmado em caso concreto, em controle difuso de constitucionalidade.

A despeito das eventuais críticas – cujo mérito ou procedência não se pretende aqui discutir – o exercício desse poder regulamentar tem sido, no mais das vezes, fundamental para organizar o processo eleitoral e garantir a necessária segurança jurídica para o seu bom andamento.

Essa importante ferramenta regulamentar, no momento atual da pandemia, ganha ainda maior relevância.

Tanto quanto outras atuações administrativas se vêm na contingência de se adequar às atuais circunstâncias, no sempre presente objetivo de realizar seus propósitos finais, a Justiça Eleitoral também deve alinhar-se aos fatos e disciplinar a atuação de todos os agentes na conformidade das circunstâncias que se impõem.

Da mesma forma que acontece com os gestores públicos em todos os níveis da Federação, cabe à Justiça Eleitoral adotar as medidas necessárias para garantir, com o menor prejuízo possível, o bom desempenho de suas funções institucionais, em especial a realização das eleições.

Mesmo considerados os limites constitucional e legal, há muito o que se fazer, muitas adaptações e mudanças se impõem, especialmente no aspecto formal de determinados atos, de modo a garantir que possam ser realizados à distância, com o menor prejuízo possível ao bom andamento do processo eleitoral.

E a Justiça Eleitoral tem respondido à altura, já tendo feito as adaptações necessárias para o cumprimento dos prazos já transcorridos, como a filiação partidária e mudança do domicílio eleitoral.

É fato que o Brasil é uma país de dimensões continentais e grande desigualdade social, inclusive entre os diversos estados e regiões, o que apenas dificulta, ainda mais, a tomada de soluções.

Mas também é fato que a Justiça Eleitoral brasileira já enfrentou, com louvável êxito, outros enormes desafios, como a implantação da urna eletrônica em todo o território nacional, fato que serve de exemplo e é objeto de estudo em diversas democracias do mundo.

Nos termos da CF, o objetivo maior é garantir a realização das eleições, com a maior normalidade possível, preservando-se inalterada a duração dos mandatos, outorgados pela vontade popular.

Trabalha-se, hoje, com a manutenção do calendário eleitoral, tendo como pressuposto que as eleições serão realizadas no primeiro domingo de outubro, como determina a Constituição.

Por se tratar de uma situação nova, entretanto, ninguém é capaz de prever, com um mínimo de segurança, qual será a situação fática às vésperas das eleições, quais as limitações práticas e intransponíveis que serão impostas pelas estratégias de controle da pandemia.

Neste cenário, é prematura qualquer discussão a respeito do adiamento das eleições e todos os esforços devem ser concentrados na manutenção do calendário original, como, aliás, já vem sendo feito.

Se acaso nos depararmos com algum óbice intransponível no cumprimento desse calendário, em razão de circunstâncias fáticas insuperáveis, a impossibilidade de realização das eleições na data constitucional não pode servir de causa para a sua não realização de modo que nesta hipótese, poderá a Justiça Eleitoral adiar a data de realização da eleição em municípios em que não seja possível realizá-la, além de poder fazer as adaptações necessárias para evitar aglomerações, como, entre outras medidas, estender e organizar os horários de votação.

Claro que a solução para esse problema também poderá partir do Legislativo que, se houver tempo hábil, poderá propor alterações legislativas pontuais, preservando-se ao máximo o calendário eleitoral.

Mas pode ocorrer, entretanto, que essas dificuldades surjam às vésperas das eleições ou em momento em que não mais seja possível a atuação legislativa. Nesta última hipótese, seria legítimo que a Justiça Eleitoral tomasse as providências no sentido do adiamento?

Entendemos que, assim como todo e qualquer gestor público, frente a uma situação fática em que o cumprimento da norma seja inviável, sob pena de prejuízo à vida e à saúde pública, deverá a Justiça Eleitoral fazer as adaptações necessárias para garantir o cumprimento de sua missão institucional, a realização das eleições com a garantia da alternância e periodicidade dos mandatos.

Trata-se de solução juridicamente sustentável ante circunstâncias excepcionais e atípicas, como a que estamos vivendo atualmente.

Mas é oportuno aqui uma proposta: ainda que em nosso entendimento, a Justiça Eleitoral possa decidir na undécima hora pela realização ou adiamento das eleições, nada impede que o Legislativo, a guisa de apaziguar eventuais desconfortos de ordem política e dar prestígio ao princípio da tripartição e harmonia entre Poderes, aprove emenda constitucional, em disposição transitória, conferindo à Justiça Eleitoral competência para alterar a data das eleições no corrente ano, assim como os demais procedimentos preparatórios, pelo tempo e condições mínimas necessárias, de forma excepcional, para este pleito específico.

Vale lembrar, neste ponto, que o art. 5º, §2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias previa:

Art. 5º...

(...)

§ 2º Na ausência de norma legal específica, caberá ao Tribunal Superior Eleitoral editar as normas necessárias à realização das eleições de 1988, respeitada a legislação vigente.

Na ausência de norma legal específica, conferia-se ao TSE a competência para editar as normas necessárias para as eleições de 1988. O Congresso, no entanto, atuou prontamente para suprir essa lacuna, aprovando a lei 7.664/88, de 29 de junho de 1988, válida para as eleições daquele ano.

O que agora se propõe é solução bastante mais contida e limitada que aquela prevista no ADCT: propõe-se uma emenda constitucional que conceda à Justiça Eleitoral a prerrogativa de alterar a data da eleição e a forma de procedimentos preparatórios, pelo tempo mínimo necessário a tornar possível sua realização. A medida, além de preservar a institucionalidade e a competência dos órgãos e Poderes envolvidos, daria maior segurança jurídica à tomada de decisões.

_________

1 Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 3ª edição, p. 651

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*Francisco Octavio de Almeida Prado Filho é sócio-fundador de Almeida Prado Advogados e presidente da Comissão de Estudos sobre Improbidade Administrativa do IASP. 

*Ricardo Penteado é advogado, especialista em direitos políticos e eleitoral, sócio do escritório Malheiros, Penteado, Toledo – Advogados.

Brasil: STF julga constitucional alcance mínimo do quociente eleitoral para ingresso no Legislativo

Leia notícia publicada no informativo Migalhas em 04.03.2020:

Decisão foi unânime.

Na manhã desta quarta-feira, 4, o plenário do STF entendeu que é constitucional a exigência de que o candidato alcance número de votos igual ou superior a 10% do quociente eleitoral para ser eleito. A decisão foi unânime. 

A ação foi proposta pelo partido Patriotas. A ação questiona a redação dada pela minirreforma ao artigo 108, caput e parágrafo único, do Código Eleitoral. O texto anterior da norma dizia que seriam eleitos “tantos candidatos registrados por um partido ou coligação quantos o respectivo quociente partidário indicar".

Contudo, ressalta o partido, com a novidade trazida pela lei 13.165/15 é possível que um partido ou coligação que possua candidatos de “expressão mediana”, mesmo que ultrapasse em muito o quociente eleitoral, não faça jus a nenhuma vaga, o que traz grave distorção para o sistema proporcional, que visa à união de forças políticas e à salvaguarda do direito das minorias no cenário político democrático.

Relator

O ministro Luiz Fux julgou a ação improcedente. De acordo com o relator, o legislador fez uma escolha razoável, de acordo com a CF, para fixar a lei como está escrita. “Devemos deferência”, ressaltou.

O ministro Luiz Fux sustentou que, no pleito de 2018, a aplicação desse dispositivo impediu a eleição de oito candidatos a deputado federal, que, juntos, somaram 171 mil votos. Por sua vez, os candidatos eleitos que se beneficiaram somaram seis vezes mais (609 mil votos). “Foi uma escolha razoável do legislador”, destacou.

Para ele, o trecho não vulnera o sistema proporcional da eleição e evita o famoso “puxador de votos” de candidatos que não têm expertise para a vida política. Assim, declarou a constitucionalidade do seguinte trecho:

"Art. 108. Estarão eleitos, entre os candidatos registrados por um partido ou coligação que tenham obtido votos em número igual ou superior a 10% (dez por cento) do quociente eleitoral, tantos quantos o respectivo quociente partidário indicar, na ordem da votação nominal que cada um tenha recebido.

Parágrafo único. Os lugares não preenchidos em razão da exigência de votação nominal mínima a que se refere o caput serão distribuídos de acordo com as regras do art. 109."

Todos os ministros seguiram o entendimento do ministro Fux.

·         Processo: ADIn 5.920

Brasil: Tribunal confirma cassação de vereadores em Cafelândia (SP)

Leia notícia publicada ontem no site do TSE:

Caso envolve candidaturas fictícias de mulheres nas Eleições 2016

Por unanimidade, o Plenário do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) confirmou, na sessão desta quinta-feira (6), a cassação do diploma de 20 candidatos a vereador no município de Cafelândia (SP) – entre eleitos e suplentes –, sendo eles 14 homens e 6 mulheres. Todos responderam a processo judicial por promover candidaturas fictícias de mulheres para preenchimento da cota de gênero (exigida pelo artigo 10, parágrafo 3º da Lei nº 9.504/1997) durante a campanha das Eleições Municipais de 2016. Oito deles foram declarados inelegíveis.

Ao apresentar seu voto, o relator do caso, ministro Sérgio Banhos, fez um relato sobre as provas obtidas durante a investigação e destacou que há indícios de fraude comuns a todas as candidatas envolvidas. Entre esses indícios, constantes do acórdão do Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo (TRE-SP), estão: votação zerada ou ínfima; ausência de registros relevantes na prestação de contas; ausência de propaganda eleitoral; e não comparecimento às convenções para escolha dos candidatos.

Além disso, segundo o relator, os autos apontam que, durante o depoimento das mulheres candidatas, ficou evidenciado que a maioria delas concordou em se candidatar apenas por influência de parentes próximos que estariam envolvidos com a campanha ou para ajudar o partido que apoiavam.

Banhos lembrou jurisprudência já firmada pelo TSE no caso de Valença do Piauí (PI) em caso semelhante e acrescentou que “os fatos são robustos para a comprovação do ilícito eleitoral”. Ao aplicar a jurisprudência, o ministro votou pela cassação de todos os beneficiários da fraude, ou seja, todos os componentes da coligação formada pelos partidos PR e PTB no município. Com a decisão, ficou revogada a liminar concedida pelo relator anterior, ministro Admar Gonzaga, que determinava o retorno ao cargo de quatro envolvidos até o julgamento definitivo.

Seu voto foi acompanhado em seguida pelos ministros Luís Roberto Barroso, Edson Fachin, Og Fernandes, Luis Felipe Salomão, Tarcisio Vieira de Carvalho Neto e pela presidente da Corte, ministra Rosa Weber.

CM/JB, DM

Processo relacionado: Respe 40989 e Ação Cautelar 0600489-52

Brasil: Desinformação nas eleições municipais, por Gilberto Scofield Jr, Luciano Santos e Ariel Kogan

Leia artigo publicado ontem no jornal Folha de S. Paulo :

Conhecimento midiático é proteção à democracia

No dia 30 de agosto passado, o TSE (Tribunal Superior Eleitoral) anunciou seu Programa de Enfrentamento à Desinformação com foco nas eleições de 2020, uma iniciativa bastante aguardada diante da importância que a desinformação em larga escala passou a ter através do uso das redes sociais e aplicativos de mensagens instantâneas em eleições ao redor do planeta, incluindo a eleição brasileira de 2018.

Onze dias antes, a Agência Lupa de Checagem de Fatos, em parceria com o Instituto Tecnologia e Equidade (IT&E) e o Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE), dava início ao primeiro de uma série de eventos em parceria com os Tribunais Regionais Eleitorais (TREs) do país. Começava por Porto Velho, em Rondônia, uma caravana educativa que passou ainda por Amazonas, Pará, Espírito Santo e Minas Gerais. Foram mais de 150 pessoas que participaram, de juízes a mesários, de servidores públicos do Judiciário eleitoral a jornalistas locais. 

O desafio é chegar até as eleições de outubro deste ano —uma das maiores do planeta em termos de candidatos— havendo realizado encontros em todos os TREs brasileiros. A intenção é fortalecer o intenso trabalho de combate à desinformação em prol do próprio processo eleitoral, um dos pilares da democracia, contra diversos ataques —daqueles que começam em insinuações sobre a lisura do processo eleitoral e que partem dos próprios candidatos até investidas orquestradas de grupos dispostos a tumultuar o processo com insinuações de que urnas estão fraudadas ou zonas de votação não estão funcionando.

Não é fenômeno novo, mas com a adoção da desinformação como tática política dos mais diversos grupos do espectro político partidário e ideológico e com o uso cada vez maior das redes sociais como fonte de consumo de conteúdo, o problema ganhou em escala e seriedade. 

O Congresso tem caminhado na direção da criminalização da prática de se criar e espalhar notícias falsas nas redes. Trata-se de uma normatização complexa. Afinal, como distinguir as empresas pagas para disseminar inverdades a respeito de pessoa ou instituição daquela “tia do WhatsApp”, figura que reproduz um conteúdo falso porque recebeu de “pessoa de confiança”, não possui educação midiática ou simplesmente está assustada demais com tudo para discernir o que é certo do que é errado?

As eleições municipais de 2020 apresentam uma enorme complexidade em relação à desinformação acelerada pelo uso de tecnologias, já que em grande parte dos municípios brasileiros não existe uma mídia independente e, principalmente, com capacidade de fazer frente a processos de desinformação em larga escala no nível local. 

Algumas das ações possíveis para os estragos gerados por esses novos processos de desinformação são: uma grande campanha nacional de sensibilização em relação ao consumo e repasse de informação em período eleitoral; a construção de métricas e ferramentas de acompanhamento e monitoramento do impacto da desinformação em processos eleitorais; a preparação das grandes plataformas de tecnologia para antecipar processos de “linchamentos virtuais” durante e fora do processo eleitoral. 

E o caminho que nós acreditamos ser o mais frutífero e escolhemos para contribuir nessa empreitada contra a desinformação é a educação. Queremos que cada cidadão seja um checador preparado e pronto para agir, repassando conhecimentos e fatos, porque a velocidade de proliferação da mentira é mais rápida que a capacidade de checagem do que é verdade. Isso tem que ser freado.

Recente reportagem especial da CNN mostra o caso extremamente bem-sucedido da Finlândia, cujo governo vem desde 2014 (há cinco anos, portanto) espalhando entre estudantes, trabalhadores, servidores e, em especial, jornalistas, conceitos que os ajudem a entender melhor a complexa paisagem digital de hoje. As lições incluem como identificar imagens manipuladas, como verificar informações fora de contexto, como checar dados, como identificar robôs em perfis falsos e por aí vai.

O resultado é que a Finlândia é, hoje, o país com o mais alto nível de educação midiática do mundo. De nossa parte, no caso brasileiro, somos incansáveis na educação midiática e letramento digital. Proteger as eleições da desinformação é também proteger a democracia.

Gilberto Scofield Jr.

Jornalista e diretor de Estratégia e Negócios da Agência Lupa

Luciano Santos

Diretor-executivo do Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral

Ariel Kogan

Diretor do Instituto Tecnologia e Equidade

EUA: Suprema Corte considera que gerrymander com motivação partidária não está sujeito a apreciação judicial

       Em 27 de junho de 2019, num julgamento polêmico, a Suprema Corte dos Estados Unidos decidiu excluir da apreciação do Poder Judiciário federal a nefasta prática do gerrymandering, quando praticado por motivações partidárias.

Na ocasião, foram julgados conjuntamente dois casos em que os desenhos dos distritos eleitorais eram questionados sob acusação de gerrymander partidário.

         Como se sabe, as eleições legislativas nos EUA são majoritárias uninominais (distritais). A cada dez anos, depois do censo decenal, ocorre  a redistritalização, isto é, o redesenho dos contornos dos distritos, com a finalidade de atender ao princípio uma pessoa, um voto.

Na maior parte dos Estados, esse redesenho incumbe às Assembleias Legislativas. Acontece que as Assembleias Legislativas são órgãos políticos, compostos por representantes eleitos. Assim, elas tendem a redesenhar os contornos dos distritos com base nos mapas eleitorais, de modo a favorecer, se não garantir, a eleição de parlamentares filiados ao partido dominante na Casa. Esse fenômeno é conhecido como gerrymander [1].

            A natureza antidemocrática dessa prática é evidente. Mas, no julgamento conjunto dos casos Rucho v. Common Cause (Carolina do Norte) e Lamone v. Berisek (Maryland), a Suprema Corte de maioria conservadora estimou, por 5 votos a 4, que a prática do gerrymander, quando motivada por interesses partidários, integra o restrito rol das chamadas “questões políticas” que não estão sujeitas a apreciação do Poder Judiciário federal.

Nem todo gerrymander é praticado unicamente com vistas a favorecer um ou outro partido. Nos EUA são frequentes os casos de gerrymander com objetivo de desfavorecer minorias raciais, ou ainda em violação do princípio uma pessoa, um voto.

Nesses casos, a Corte entende que as questões suscitadas pela redistritalização podem sim ser submetidas a julgamento por cortes federais.

        No caso relativo aos distritos congressuais da Carolina do Norte, os demandantes alegavam que a redistritalização diluia o voto dos Democratas; em Maryland, dos Republicanos. Não restou a menor dúvida de que em ambos os casos as Assembleias Legislativas praticaram gerrymander partidário.

            Os demandantes sustentaram que essa prática viola a Primeira Emenda, a Cláusula da Igual Proteção da 14ª Emenda, a Cláusula Eleitoral (art. I, §4), e o artigo I, §2, da Constituição.

Nos dois casos, as cortes inferiores julgaram procedentes os pedidos.

            Mas, no julgamento em cotejo, a Suprema Corte estimou que não há critérios claros, funcionais e politicamente neutros para apurar se um determinado desenho é justo.

O próprio relator, Juiz Roberts, admitiu que o gerrymander é uma prática indesejável, que deve ser suprimida, tecendo loas aos Estados em que a competência para desenhar os contornos dos distritos é atribuída a comissões independentes, e não mais às Assembleias Legislativas.

Em seu enfático voto dissidente, a Juíza Kagan afirmou que “Pela primeira vez na história, esta Corte recusa-se a por fim a uma violação constitucional porque estima que a tarefa está além da capacidade judicial. E não se trata de uma violação constitucional qualquer. O gerrymander partidário nos presentes casos privou os cidadãos do mais fundamental de seus direitos constitucionais: o direito de participar igualmente do processo político, de se juntar a outras pessoas para defender ideias políticas, e de escolher seus representantes políticos”.

            Por um único voto de diferença, ficou decidido que a matéria é de competência do Poder Legislativo e que não cabe a cortes federais julgar se determinado desenho é equitativo e democrático.

REFERÊNCIAS:

LIVNI, Ephrat. The US Supreme Court says partisan gerrymandering is not its problem. Quartz, 27 de junho de 2019. Disponível em: <https://qz.com/1654248/us-supreme-court-says-gerrymandering-is-not-its-problem/>. Acesso em: 1º jan. 2020.

MILLER, Jaelyn; HARRIS, Ariel E. Gerrymandering : A Non-Justiciable Political Question. American Bar Association, 26 de agosto de 2019. Disponível em: <https://www.americanbar.org/groups/litigation/committees/woman-advocate/practice/2019/gerrymandering-a-non-justiciable-political-question/>. Acesso em: 1º jan. 2020.

ROBSON, Ruthann. SCOTUS Finds Partisan Gerrymandering Non-Justiciable Political Question. Constitutional Law Prof Blog, 27 de junho de 2019. Disponível em: <https://lawprofessors.typepad.com/conlaw/2019/06/scotus-finds-partisan-gerrymandering-non-justiciable-political-question.html>. Acesso em: 1º jan. 2020.

SORONEN, Lisa. Supreme Court Holds Partisan Gerrymandering Claims May Not be Litigated. The Council of State Governments, 27 de junho de 2019. Disponível em: <https://knowledgecenter.csg.org/kc/content/supreme-court-holds-partisan-gerrymandering-claims-may-not-be-litigated>. Acesso em: 1º jan. 2020.

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[1] Sobre o gerrymandering nos EUA discorri no meu livro Direito Eleitoral Comparado – Brasil, Estados Unidos, França (Saraiva, São Paulo, 2009), nas págs. 285-289, 293-205, 296-297 e 302.